美气候政策评论｜美联储在气候金融中的作用

美联储大楼。

(相关资料图)

随着气候变化等环境问题的加速演变，致力于克服外部性的传统环境规制工具已经无法满足应对气候变化，解决环境问题的需要，在此背景下，尽管中央银行直接介入气候变化应对并非“最优选择”，但作为一国货币金融政策的制定者和宏观经济金融稳定安全的主导者之一，中央银行如何在应对气候变化以及气候金融中发挥作用，成为一个重要议题，这一议题的关键在于：理解中央银行和其他相关的金融监管机构如何通过将气候相关风险纳入其政策框架，以支持社会经济向绿色低碳和气候适应型发展模式的转型。

央行在应对气候变化中应扮演什么角色？

根据相关研究，中央银行在应对气候变化和气候金融中的作用主要包括以下几方面。

一是加强对金融机构的监管审查、风险披露和市场监督，以确保其充分衡量、管理和报告气候相关风险敞口；二是提高金融机构的资本流动性要求，如提高其资本充足率，以反映与气候风险相关的潜在损失和成本；三是制定和实施气候相关的情景分析和压力测试，以评估不同气候结果对金融体系和经济的潜在影响；四是促使本国货币政策和宏观审慎政策与气候变化《巴黎协定》的减排目标保持一致，大力支持绿色金融产品和服务的发展。五是参与气候金融相关议题的国际合作与协调，例如，加入中央银行和监管机构绿色金融体系网络（NGFS），通过交流合作为绿色金融的发展制定标准和发展规划。

根据以上原则，巴塞尔银行监管委员会发布了《有效管理和监督气候相关金融风险的原则》，促进各国中央银行制定基本原则，采取措施，改善与气候相关金融风险的管理和监管实践，这些原则涵盖治理、战略、风险文化、风险偏好、风险识别和评估、风险监控和报告、压力测试和披露等主题。

另外，欧洲中央银行（ECB）也发布了一份关于气候相关和环境风险的指南，其中要求银行采取全面、战略性和前瞻性的方法来披露和管理所有与气候相关的环境风险，该指南涵盖治理、战略、风险管理、情景分析、压力测试和披露等主题。

美联储在气候金融上的基本态度

美联储在气候金融上的态度其实比较“复杂”，一方面他们承认气候变化是一个巨大挑战，另一方面，现任美联储主席、共和党人杰罗姆·鲍威尔则认为，美联储应独立于联邦政府，着重实现就业、克服通胀、稳定经济等目标。应对气候变化应该是政府的事情，而不是美联储的责任。但与此同时，杰罗姆·鲍威尔也承认，美联储在应对气候变化上有着“不大但却非常重要的责任”，要利用美联储对银行的监管职能来管理气候变化给银行带来的风险。

此外，也有美国学者认为，基于《联邦储备法案》，美联储理应在气候变化应对上肩负起相应的职责。尽管《联邦储备法》没有明确提及气候变化或环境问题，但它还是为美联储采取气候行动提供了法律依据，美联储可以在现有授权范围内解决与气候相关的金融风险问题。比如，法案授权美联储实施货币政策，以促进最大就业、稳定物价和适度的长期利率，而气候变化可能通过造成通胀或通货紧缩压力、扰乱劳动力市场和影响利率预期来影响这些宏观经济目标。再比如，法案还授权美联储监督和监管银行和其他金融机构，以确保其安全和稳健，保护消费者并促进金融稳定，而气候变化可能给金融部门带来物理风险和转型风险，从而，可能损害金融机构和金融系统的偿付能力、流动性、盈利能力和韧性。

基于这样的总体理念，美联储将气候风险作为气候金融发展的重点，不仅成立两个气候风险相关的委员会（SCC和FSCC），还加入了由中央银行和监管机构组成的国际绿色金融网络体系（NGFS）。

美联储气候金融监管实践重在风险监管

1、成立气候监管委员会

2021年1月，美联储成立“气候监管委员会（SCC）”，由Mike Gibson董事会董事和监管部主任、高级顾问、领导美联储气候变化金融风险相关监管工作的凯文·斯蒂罗担任气候监管委员会 （SCC） 首任主席。该委员会的主要任务是识别和评估气候变化给金融机构带来的风险，并负责制定适当的计划，以确保受其监管的银行等金融机构能够预防这些风险。

气候监管委员会的具体工作内容包括加强美联储了解气候变化对银行等金融机构和整体金融部门所产生影响的能力，制定情景分析计划，以评估不同气候变化情景带来的潜在经济和金融风险；加强与气候相关的信息披露和数据收集，以提高金融体系的透明度、碳核算和风险管理能力；为银行提供气候变化监管方面的指导，帮助他们减轻气候相关风险敞口，与金融稳定气候委员会（FSCC）协调（该委员会是美联储为识别、评估和应对金融稳定面临的气候相关风险而新成立的另一个委员会），以及促进和帮助金融机构应对气候风险的国际努力，例如，加入中央银行和监管机构绿色金融体系网络、金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会。

2、成立金融稳定气候委员会

金融稳定气候委员会 （FSCC）是美联储于 2021 年 3 月成立的委员会，由美国联邦储备委员会理事Lael Brainard担任委员会的首任主席，该委员会的主要任务是识别、评估和解决金融稳定所面临的气候相关风险，并支持向低碳和气候适应型经济过渡，与SCC的微观审慎风险管理形成合作与互补关系。

金融稳定气候委员会的主要工作职责有以下几方面。

一是通过情景分析和压力测试，识别和评估不同气候变化结果对金融体系和经济的潜在影响；二是应对气候变化的宏观审慎风险，例如金融体系中复杂互动和反馈循环的可能性；三是加强与气候相关的披露和数据，以提高金融体系的透明度、问责制和风险管理；四是使货币政策和宏观审慎政策与《巴黎协定》目标保持一致，支持绿色金融产品和服务的发展。

上述两个委员会构成了美联储应对气候变化的两道主要防线，其中金融稳定气候委员会专注于气候变化的宏观审慎方面，考虑整个金融体系中复杂互动和反馈循环过程中，气候变化造成冲击和放大脆弱性的可能性，因此，重在识别、评估和解决与气候相关的金融稳定风险，并支持向低碳和气候适应型经济的过渡。气候监管委员会则专注于气候变化的微观审慎方面，考虑气候变化影响单个金融机构安全性和稳健性的传统风险渠道，例如信用、市场、运营、法律和声誉风险，因此，重在识别和评估气候变化带来的金融风险，并制定适当的计划，以确保金融机构足以抵御这些风险。

除此之外，美联储下设的12个区域性联储银行则主要把气候金融的工作重点放在相关研究和交流上。包括对气候变化的各个方面及其对经济和金融体系的影响进行研究和分析，例如与气候相关的金融稳定风险、气候变化的宏观经济影响、气候相关信息披露、绿色金融和区域视角。以及举办活动和网络研讨会，与学者、政策制定者、市场参与者和其他利益相关者就气候变化和金融稳定、气候投资、清洁能源公平、可持续经济适用房和社区层面的气候投资等主题进行交流。

（作者李志青系复旦大学环境经济研究中心主任）